能源是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和命脈,，節(jié)能減排是促進(jìn)資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略措施,。面對(duì)全球氣候變暖形勢日益嚴(yán)峻的狀況，國際能源機(jī)構(gòu)警告說若不能遏制全球變暖，每年就要在此方面浪
費(fèi)5000億美元,。我國是世界上僅次于美國的第二大能源消費(fèi)國，也是能源效率較低的國家,，總體能源利用率為33%左右,，比發(fā)達(dá)國家低約l0個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)
《世界經(jīng)濟(jì)年鑒2008-2009年》的數(shù)據(jù),，2007年美國,、中國、日本,、印度每創(chuàng)造1億美元單位GDP的能源消耗量分別為2.04,、7.88、
0.99,、5.22萬噸標(biāo)油,，世界平均水平為2.81萬噸標(biāo)油。就是說,，創(chuàng)造1億美元單位GDP,，中國能源消費(fèi)量分別是日本、美國,、印度的7.9,、
3.86和1.51倍，是世界平均水平的2.8倍,。
合同能源管理(Energy Performance Contracting,，簡稱EPC;在國內(nèi)又稱EMC)發(fā)源于上世紀(jì)70年代中期的美國，是一種基于市場的節(jié)能新機(jī)制,，即由專業(yè)的節(jié)能服務(wù)公司(在國外為Energy Services Company,，簡稱ESCo;在國內(nèi)為Energy Management
Company，簡稱EMCo)與用能單位簽訂合同,，為其提供節(jié)能項(xiàng)目用能狀況的診斷,、設(shè)計(jì)、融資,、改造,、施工、設(shè)備采購、安裝調(diào)試,、運(yùn)行管理,、人員培
訓(xùn)、節(jié)能量測量和驗(yàn)證等服務(wù)并保證節(jié)能量或節(jié)能率,，用能單位保證以節(jié)能效益向節(jié)能服務(wù)公司支付項(xiàng)目投資和合理利潤的市場化節(jié)能機(jī)制,。合同能源管理作為一種
先進(jìn)的能源管理模式，在國外的發(fā)展只有20多年的歷史,，但發(fā)展迅速,，特別是在美國、加拿大,、歐洲和日本等國家或地區(qū),，EPC已發(fā)展成為一種新興的節(jié)能產(chǎn)
業(yè)。
我國自1998年12月推廣合同能源管理,，已經(jīng)有10多年的發(fā)展歷程,，取得了一定的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。但是,，目前我國推行合同能源管理的進(jìn)程比較緩慢,，面臨著政策約束力低、責(zé)任機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制不完善,、融資困難、節(jié)能示范效應(yīng)不強(qiáng),、社會(huì)認(rèn)知度不高等問題,。
(一)政策約束力低
基
于能源環(huán)境的巨大壓力，我國中央政府近年推進(jìn)合同能源管理,、促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的政策增多,、力度加大，一些地方也有相應(yīng)的措施出臺(tái),。特別是2007年10月
28日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議修訂通過的《中華人民共和國節(jié)約能源法》,，正式寫進(jìn)了“合同能源管理”機(jī)制，其第66條規(guī)定：“國家
運(yùn)用財(cái)稅,、價(jià)格等政策,，支持推廣電力需求預(yù)測管理、合同能源管理,、節(jié)能自愿協(xié)議等節(jié)能辦法,。”2010年4月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于加快推行合同能源管
理促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》,，明確了資金投入,、稅收優(yōu)惠、會(huì)計(jì)處理、金融服務(wù)等方面的一些扶持與鼓勵(lì)政策,。2010年6月,，國家也出臺(tái)了《合同能源管
理項(xiàng)目財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》。然而,，由于政策不具法律效力,，缺乏強(qiáng)制性的規(guī)定和強(qiáng)制的行政命令，約束力較弱,，且配套細(xì)節(jié)落實(shí)不到位,，有些欠缺操作
性，所以在政策的執(zhí)行上顯得力不從心,。
(二)責(zé)任機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制不完善
現(xiàn)行的法律政策對(duì)
能源利用效率低的企業(yè)或行為沒有明顯的懲罰措施,，責(zé)任機(jī)制不完善。激勵(lì)機(jī)制目前主要是以財(cái)政補(bǔ)貼,、稅收優(yōu)惠為主,，而金融信貸的優(yōu)惠支持欠缺。結(jié)果是,，一方
面導(dǎo)致除了部分高耗能企業(yè)外,，大多數(shù)用能單位因?yàn)槟茉聪恼籍a(chǎn)品的成本不高，沒有節(jié)能的積極性;另一方面,，導(dǎo)致節(jié)能服務(wù)公司的融資難,、成本較高、節(jié)能項(xiàng)目
不多,、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大等,。
(三)節(jié)能服務(wù)公司融資難
節(jié)能改造通常需要大量的前期投資，因此強(qiáng)有力的融資支持成為推行合同能源管理的生命線,。雖然2010年4月國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加快推行合同能源管理促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》(以下簡稱《意見》)規(guī)定,，鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)根據(jù)節(jié)能服務(wù)公司的融資需求特點(diǎn)，創(chuàng)新貸款產(chǎn)品,，拓寬擔(dān)保品范圍,，簡化申請和審批手續(xù)，
為
節(jié)能服務(wù)公司提供項(xiàng)目融資,、保理等金融服務(wù),。而目前的現(xiàn)實(shí)狀況是：1.該《意見》對(duì)金融機(jī)構(gòu)的鼓勵(lì)措施不明確，操作性不夠;2.我國節(jié)能服務(wù)項(xiàng)目的資金來
源以銀行貸款為主,，投融資渠道較為單一;3.我國的節(jié)能服務(wù)公司以中小企業(yè)為主,，大多尚處于發(fā)展初期，規(guī)模較小經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng),，在銀行貸款審核過程中信用評(píng)
級(jí)較低,，很難向銀行提供信用擔(dān)保和足額的抵押，導(dǎo)致難以獲取銀行貸款;4.盡管近年來國家建立了節(jié)能減排專項(xiàng)資金，但是資金使用的效率不高,。
(四)信用評(píng)價(jià)體系不完善,，導(dǎo)致誠信障礙和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大
企
業(yè)信用評(píng)價(jià)體系不完善阻礙了合同能源管理服務(wù)業(yè)的發(fā)展。此外,，采用合同能源管理模式進(jìn)行節(jié)能技改的項(xiàng)目回報(bào)期一般較長,，節(jié)能服務(wù)公司普遍擔(dān)心在節(jié)能改造項(xiàng)
目結(jié)束后用能單位以其沒有支付能力、政策變化,、體制改革,、領(lǐng)導(dǎo)更換等各種理由違反約定不支付款項(xiàng)。在社會(huì)誠信和商業(yè)誠信相對(duì)缺失,、司法成本偏高,、體制不夠
完善的情況下，節(jié)能服務(wù)公司對(duì)合同能源管理這種中長期的投資普遍感到商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大,。
(五)節(jié)能服務(wù)公司的技術(shù)與人才障礙
目前我國節(jié)能服務(wù)公司的技術(shù)和設(shè)備總體上與國際水平還有一定的差距,。此外，節(jié)能服務(wù)公司的專業(yè)人才儲(chǔ)備不足,，也影響到節(jié)能技改項(xiàng)目的質(zhì)量,。節(jié)能技改項(xiàng)目是否成功以及節(jié)能服務(wù)公司的發(fā)展在很大程度上都依賴于節(jié)能技術(shù)與人才的發(fā)展。
(六)節(jié)能效果的測量標(biāo)準(zhǔn)與驗(yàn)證機(jī)構(gòu)不夠權(quán)威和公正
節(jié)
能量或節(jié)能率的測量計(jì)算是合同能源管理的核心問題,，因?yàn)楣?jié)能服務(wù)公司的收益就是來源于此,。如果節(jié)能服務(wù)公司與用能單位在節(jié)能量或節(jié)能率的測量上難以達(dá)成一
致，就將使它們?nèi)狈Σ扇⌒袆?dòng)的積極性,。合同能源管理項(xiàng)目應(yīng)明確能耗基準(zhǔn)及節(jié)能量測量和驗(yàn)證方案,，并作為合同的必要附件。盡管我國2010年發(fā)布的《合同能
源管理技術(shù)通則》(GB/T24915)中提到,，能耗基準(zhǔn)和項(xiàng)目節(jié)能量可參照《企業(yè)節(jié)能量計(jì)算方法》(GB/T13234,，2009年發(fā)布)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),，
但僅僅是推薦性標(biāo)準(zhǔn),，權(quán)威性和操作性有待提高。并且目前我國的社會(huì)環(huán)境導(dǎo)致合同方對(duì)節(jié)能效果驗(yàn)證機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和公正性存在一定的不信任,。
(七)政府等公共機(jī)構(gòu)的節(jié)能示范效應(yīng)不強(qiáng)
為了促進(jìn)節(jié)約能源和保護(hù)環(huán)境,，一些發(fā)達(dá)國家通過立法支持、政府公共建筑率先示范等措施推行合同能源管理,，進(jìn)而促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,。在美國，有46個(gè)州通過了對(duì)合同能源管理的立法,，并要求州內(nèi)的政府公共建筑必須采用合同能源管理的方式進(jìn)行節(jié)能改造,。在加拿大，政府于1992年開始實(shí)施“聯(lián)邦政府建筑物節(jié)能促進(jìn)計(jì)劃”，要求政府機(jī)關(guān)大樓帶頭接受節(jié)能技術(shù)改造的服務(wù),。
近
年來,，我國也提出建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)，并推動(dòng)實(shí)施節(jié)能減排,，在北京,、上海和遼寧等地也有一些合同能源管理的示范項(xiàng)目，但總體示范效應(yīng)不強(qiáng),。據(jù)了解,，廣州市
內(nèi)的一些大型公共建筑如天河體育中心、奧體中心等已經(jīng)接受節(jié)能技改服務(wù),，但是接受過節(jié)能技改服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)在所有公共機(jī)構(gòu)中所占比例仍舊非常小,。
(八)宣傳力度不夠、公眾認(rèn)知度低
根
據(jù)在廣州市對(duì)社會(huì)公眾的問卷調(diào)查表明,，只有2%的受訪者表示對(duì)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)很了解,，28%的受訪者表示比較了解，59%的受訪者表示不大了解,，還有11%
的受訪者表示幾乎不了解,。這可以看出，目前我國對(duì)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的宣傳是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,，公眾對(duì)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的認(rèn)知度低,，需要加大對(duì)節(jié)能服務(wù)的宣傳和教育。
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